撰文＼攝影：花蓮教育大學生態與環境教育研究所副教授 李光中
英國倫敦大學(UCL)地理學博士、台灣大學理學院地理學碩士。現任花蓮教育大學生態與環境教育研究所副教授、行政院經建會政府公共建設計畫先期作業「國家公園」次類別審查評估專業小組委員、花蓮縣野鳥學會理事。
國際間和國家公園保育及經營管理最相關的兩大體系，分別是聯合國教科文組織(UNESCO)的世界遺產體系以及世界保育聯盟保護區委員會(IUCN/WCPA)的保護區體系。1972年起，《世界遺產公約》成為具有世界級之自然和文化遺產之辨識和保護的國際法律工具，依據世界遺產中心2007年的統計資料，全球830處世界遺產中有82處國家公園，涵蓋48個國家。另一方面，IUCN在1994年的保護區的分類系統是目前應用最為普及的全球性保護區分類系統，該分類系統依據是保護區的「經營管理目標(management objectives)」分為六類，依據2003年的保護區「聯合國名錄(UN List)」(表1)，全世界保護區共計68,540處，面積達14,784,510平方公里，占全球面積9.95%。其中屬於第II類的「國家公園」有3,684處，面積達4,123,763平方公里，占全球面積2.77%，占全球保護區總面積28%，僅次於第VI類「資源管理保護區」的29%。本文以下將從UNESCO世界遺產及IUCN保護區這兩大體系的新目標和重要工作談文化景觀劃定的重要性。
| 分類代號 | 分類名稱 | 數量 | 面積(km2) | 占全球面積 百分比% |
占全球保護區 總面積百分比% |
|---|---|---|---|---|---|
| Ia | 嚴格的自然保留區 (Strict nature reserve) |
5,020 | 1,037,718 | 0.7 | 7% |
| Ib | 原野地 (wilderness area) |
863 | 920,739 | 0.62 | 6% |
| II | 國家公園 (National Park) |
3,684 | 4,123,763 | 2.77 | 28% |
| III | 自然紀念物 (Natural Monument) |
16,127 | 245,951 | 0.17 | 2% |
| IV | 棲地／物種管理區 (Habitat/Species Management Area) |
29,308 | 3,104,831 | 2.09 | 21% |
| V | 地景／海景保護區 (Protected Landscape/Seascape) |
10,499 | 1,132,036 | 0.76 | 8% |
| VI | 資源管理保護區 (Managed Resource Protected Area) |
3,039 | 4,219,472 | 2.84 | 29% |
| Total68,540 | 14,784,510 | 9.95 | 100% | ||
首先，在 UNESCO 世界遺產的新目標方面：2002 年 6 月 24 - 29 日，第 26 屆世界遺產委員會在匈牙利首都布達佩斯召開，來自 21 個會員組織的 300 多位與會者，在檢討世界遺產的全球策略和目標後，於當月 28 日共同發表布達佩斯宣言 ( Budapest declaration )，作為世界遺產公約推行30週年的里程碑。宣言中提出四個“ C ”來總結世界遺產未來的目標，代表未來聯合國教科文組織 ( UNESCO ) 推行世界遺產公約的核心趨向，包括：
- 信實度 ( credibility )：確保能夠設置具代表性的所有自然和文化類型的遺產地；
- 保育 ( conservation )：推動有效的保育措施；
- 增能 ( capacity-building )：提升經營管理水準和技術；
- 溝通 ( communication )：告知大眾有關世界遺產的成就和挑戰。
世界遺產中心主任 Francesco Bandarin在今年出版的最新文獻「世界遺產—新世紀挑戰」中指出 ( Bandarin, 2007, 註 1) ，為達成上述“ 4Cs ”目標，眼前共有七大重要挑戰和工作如次 ( 目標和工作的關聯性如表 2 )：
- 改進世界遺產名錄的均衡性
- 使世界遺產監測過程更有效率
- 確保世界遺產地的保育
- 移除世界遺產瀕危名單中的遺產地
- 解決日益增加的國際協助需求問題
- 加強培訓和研究
- 推廣世界遺產的資訊
|
目標
重要工作
|
信實度 (代表性) |
保育 | 增能 | 溝通 |
|---|---|---|---|---|
| 1. 改進世界遺產名錄的均衡性 | ○ | |||
| 2. 使世界遺產監測過程更有效率 | ○ | |||
| 3. 確保世界遺產地的保育 | ○ | |||
| 4. 移除世界遺產瀕危名單中的遺產地 | ○ | ○ | ||
| 5. 解決日益增加的國際協助需求問題 | ○ | |||
| 6. 加強培訓和研究 | ○ | |||
| 7. 推廣世界遺產的資訊 | ○ |
其次，在 IUCN 全球保護區的新目標方面：1962 年起，每 10 年召開一次的世界公園大會，是檢討全球保護區現況、釐清重要問題與對策、為未來10年全球保護區設定議題與進程的最重要全球性論壇。最近一次世界保護區大會 (第五屆) 於 2003 年 9 月 8 - 17 日在南非德班（Durban）舉辦，大會發表宣示性的「德班協定 ( Durban Accord )」以及具體的「行動計畫」( 註2 )，後者提供包括全球、區域、國家、地方、及 IUCN 等重要保育機構和組織未來 10 年行動上的重要方針。架構該「行動計畫」內容的有 10 項預期結果和 15 項關鍵目標如下：
- • 預期結果01：實現保護區在生物多樣性保育的關鍵角色。
- 關鍵目標01：顯著地強化保護區在履行生物多樣性公約上的角色。
- 關鍵目標02：凡是其生物多樣性具有「傑出的全球性價值」之保護區都列入《世界遺產名錄》。
- • 預期結果02：完成保護區在永續發展的奠基角色。
- 關鍵目標03：對所有保護區的經營管理加以檢討使其有助於減輕貧困而非惡化貧困。
- • 預期結果03：完成一個與周邊地景和海景相連結的全球保護區系統。
- 關鍵目標04：建立一個足以代表全球生態系的保護區系統。
- 關鍵目標05：所有保護區都連結到周邊更廣範圍之生態∕環境的資源管理和保護系統。
- • 預期結果04：改進保護區經營管理的品質、效能和報告。
- 關鍵目標06：讓所有的保護區達成有效的經營管理。
- 關鍵目標07：讓所有的保護區具備有效的經營管理能力。
- • 預期結果05：承認和保障原住民族、移動民族以及地方社區在自然資源和生物多樣性保育的相關權益。
- 關鍵目標08：所有現存的和未來的保護區之經營管理和設置，都必須與原住民族、移動民族以及地方社區的權益完全相符。
- 關鍵目標09：所有保護區都要有由原住民族和在地社區依其權益比例選出的代表參與管理。
- 關鍵目標10：建立並實施參與機制，以歸還或補償那些缺乏在地居民自由意志和充分知情的同意之下，便徵併為保護區用地的傳統土地和領域。
- • 預期結果06：完成年輕世代的培力。
- 關鍵目標11：確保年輕人能夠更顯著的擴大參與於保護區的治理與經營。
- • 預期結果07：讓其他支持者能夠對保護區給予更顯著的擴大支援。
- 關鍵目標12：在所有主要權益關係人之間，達成保護區的支援計畫。
- • 預期結果08：完成治理方式的改良。
- 關鍵目標13：所有國家都實施有效的治理系統。
- • 預期結果09：大量增加保護區的經費資源。
- 關鍵目標14：確保具有充分的資源，以辨識和建立一個具全球代表性的保護區系統，並負擔其運作費用。
- • 預期結果10：就保護區的角色和效益作更好的溝通和教育。
- 關鍵目標15：所有保護區國家系統都受到溝通和教育策略的支援。
若將 UNESCO 世界遺產 “ 4Cs ”目標，與 IUCN 保護區的 15 項關鍵目標相比對 ( 如表 3 )，會發現 IUCN 保護區的新目標更突顯在地居民和原住民生活、生計和權益的重要性，UNESCO 世界遺產 “ 4Cs ” 目標中則沒有明白提及，建議增列第五個 “ C ” 為世界遺產新目標 —「社區本位 ( community-based )」，以擴大社區參與並增進世界遺產地社區居民的生活福祉。雖然如此，「人」的重要性其實已具體反映在兩大體系的新項目中 — 即 UNESCO 世界遺產的「文化景觀 ( cultural landscape )」以及 IUCN 保護區體系的第 V 類「地景 / 海景保護區 ( protected landscape/seascape )」。
註1：Bandarin, F. (2007) World Heritage – Challenges for the Millenium, UNESCO World Heritage Centre.
註2：World Parks Congress 2003 website: IUCN
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UNESCO
世界遺產目標 IUCN
保護區目標 |
"4Cs" | 建議新增目標 | |||
|---|---|---|---|---|---|
| 信實度 (credibility) |
保育 (conservation) |
增能 (capacity-building) |
溝通 (communication) |
社區本位 (community-based) |
|
| 關鍵目標1：顯著地強化保護區在履行生物多樣性公約上的角色。 | ○ | ||||
| 關鍵目標2：凡是其生物多樣性具有「傑出的全球性價值」之保護區都列入《世界遺產名錄》。 | ○ | ||||
| 關鍵目標3：對所有保護區的經營管理加以檢討使其有助於減輕貧困而非惡化貧困。 | ○ | ||||
| 關鍵目標4：建立一個足以代表全球生態系的保護區系統。 | ○ | ||||
| 關鍵目標5：所有保護區都連結到周邊更廣範圍之生態∕環境的資源管理和保護系統。 | ○ | ||||
| 關鍵目標6：讓所有的保護區達成有效的經營管理。 | ○ | ||||
| 關鍵目標7：讓所有的保護區具備有效的經營管理能力。 | ○ | ||||
| 關鍵目標8：所有現存的和未來的保護區之經營管理和設置，都必須與原住民族、移動民族以及地方社區的權益完全相符。 | ○ | ||||
| 關鍵目標9：所有保護區都要有由原住民族和在地社區依其權益比例選出的代表參與管理。 | ○ | ||||
| 關鍵目標10：建立並實施參與機制，以歸還或補償那些缺乏在地居民自由意志和充分知情的同意之下，便徵併為保護區用地的傳統土地和領域。 | ○ | ||||
| 關鍵目標11：確保年輕人能夠更顯著的擴大參與於保護區的治理與經營。 | ○ | ||||
| 關鍵目標12：在所有主要權益關係人之間，達成保護區的支援計畫。 | ○ | ||||
| 關鍵目標13：所有國家都實施有效的治理系統。 | ○ | ||||
| 關鍵目標14：確保具有充分的資源，以辨識和建立一個具全球代表性的保護區系統，並負擔其運作費用。 | ○ | ○ | |||
| 關鍵目標15：所有保護區國家系統都受到溝通和教育策略的支援。 | ○ | ||||
在說明 UNESCO 世界遺產文化景觀以及 IUCN 保護區第 V 類「地景 / 海景保護區」的內容之前，讓我們先討論景觀的涵意。和風景 ( scenery ) 相較，景觀 ( landscape ) 的涵意更為廣泛。它不只是一群自然現象的組合，而視覺景觀 ( visual landscape ) 只是人與自然之間錯綜複雜的相互作用的表象。在世界許多地區，景觀對於特定社群還具有聯想的 ( associative ) 和精神的 ( spiritual ) 價值。與許多自然保護區的保護焦點放在「自然」相比，景觀的保護更將「人」放在運作上的中心地位，因為確實需要人在其中 ( Phillips, 2002, 註 3 )，這樣的關係如圖 3 所呈現。
景觀形式的多樣性構成各地區的不同特色，它也是每個人日常生活環境的一部分。人們的生活造就了環境，但也隨之受周圍環境潛移默化。依據歐洲景觀公約 ( European Landscape Convention, ELC, 註 4 ) 的說法，景觀是「人類生活品質的重要組成」，也是「個人和社會福祉的重要元素」，景觀雖然是來自過去的襲產，但一定要為未來而經營。
雖然景觀主要是受文化影響的產物，但也常富含生物多樣性和其它自然價值。許多有人類居住和利用的景觀對自然保育也很重要，因為其中的珍貴棲地和稀有野生物的保育，有賴於傳統土地利用方式的持續。有些景觀反映著永續土地利用的特殊技術，或是隱含了對自然的某種特殊的精神關係。因此，保護這類景觀以及其中的生活方式，使其能夠與自然系統平衡發展，對生物與文化多樣性的維護是非常重要的。不過，景觀也可能留有過去歷史中過度開發的痕跡，景觀的保育規劃時需要特別留意這類歷史，要知道並非所有歷史襲產的意義都是正面的。
基本上所有景觀都是「文化的」，因為地球表面幾乎都有人類影響。自從1992年，UNESCO世界遺產委員會將具有「傑出的全球性價值」的景觀增列為世界遺產的一種特別類型，這種稱為「世界遺產文化景觀」必須具有國際的重要性。此外，一些國家早在50多年前就開始以立法方式保護國內的高品質景觀，尤其在歐洲，立法保護景觀的方式受到特別青睞，因為那裏具有悠久的人類開墾歷史以及多樣的受人類影響的景觀，幾乎不具大範圍自然地區，人口密度相對高，旅遊業的開發也很早。在歐洲，立法保護的景觀常具有下列特徵 (Phillips, 2002)：
- 具有傑出的風景品質
- 保留文化與自然的密切連結
- 永續利用的自然資源
- 景觀的「完整性(integrity)」未遭受工業化、都市化或基礎建設等破壞。當然，高品質的文化景觀不限於歐洲，歐洲以外的其它地區也有歷史更悠久的文化景觀分布。目前，愈來愈多歐洲以外的國家也採取這種立法保護景觀的方式，以及作為國家文化資產保存、自然保護區規劃、生物多樣性保育和永續鄉村發展等策略的一部分。
註3：Phillips, A. (2002) Management Guidelines for IUCN Category V Protected Areas:
Protected Landscapes/Seascapes. IUCN Gland, Switzerland and Cambridge, UK. xv + 122pp.